Когато един регулаторен държавен орган не изпълнява ефективно и в пълен обем възложените му по закон правомощия този орган не функционира в полза на обществото и икономическото развитие. И там, където регулираният от закона пазар не е в достатъчна степен конкурентен и либерализиран и пазарната сила е концентрирана в един или малко на брой пазарни участници, бездействието на регулатора нанася преди всичко непреки вреди (напр. разпределяне на пазари, налагане и поддържане на високи непазарни цени, ограничаване на предлагането и инвестициите в нови продукти и услуги, създаване на бариери за навлизане на пазара).
Само икономически анализ на преките и непреките икономически ефекти в отделни сектори и икономиката като цяло може да даде отговор и оценка на вредите, които да послужат за целите на дискусията. В очакване на такъв анализ, има количествени и качествени критерии за оценка на ползите и вредите от дейността или съответно бездействието на един регулаторен орган.
По данни от последния публикуван годишен доклад за дейността на КЗК за 2020 г. образувани са общо 907 производства, от които само 97 (или около 10%) са по ЗЗК, огромната част от новообразуваните производства са по ЗОП (почти 90%). Постановени са 1039 решения и определения, от които само 99 (или под 10%) по ЗЗК и 927 (или 89%) по ЗОП. Особено важно и парадоксално: за цялата 2020 г. КЗК е образувала общо 9 производства (или под 1%), свързани с най-значимите нарушения на конкурентното право: 2 производства относно забранени споразумения (картели) и 7 производства относно твърдяна злоупотреба с господстващо положение (а за 2019 г. тези производства са били само 4). Извършена е една-единствена проверка на място. При общо 32 решения по уведомления за концентрации, има 21 безусловни разрешения при ускорено проучване, няма забрани, нито наложени мерки или условия за осъществяването на концентрациите. https://cpc.bg/storage/file/2021.pdf
Справката относно общия брой на отворените и приключени проучвания, категориите и видове разследвания, тежестта и (потенциален) негативен икономически ефект на разследваните нарушения, значимостта на проучените нарушения и нарушители в засегнатия сектор на икономиката показва, че КЗК се е откъснала от актуалния икономически цикъл и обществените очаквания и интереси (например, липсата на активност в сектори като доставките и търговията с лекарства, енергия, горива, предлагането на финансови и банкови услуги, достъп до технологични платформи и съществена инфраструктура). Изводът е ясен, КЗК като национален орган по конкуренцията очевидно и дългосрочно не изпълнява задължението си да защитава националните пазари от най-тежките нарушения на конкуренцията: злоупотреба с монополно или господстващо положение, забранени споразумения или съгласувани практики (картели), и контрол върху концентрациите с потенциален негативен ефект върху конкуренцията на засегнатите пазари.
Естествено е дейността на един регулаторен орган да подлежи на планиране и приоритизиране. Приоритетите в дейността на КЗК, определяни ежегодно, продължават да бъдат откъснати от икономическите реалности и икономическия цикъл. Каквито и приоритети да се декларират периодично, от години наблюдаваме неизменен, силен, почти изключителен фокус върху обжалвания на обществени поръчки и съответна концентрация на ресурсите на комисията в тази област за сметка на намаляване на ресурсите и усилията в прилагането на правилата на конкуренцията; и дори в областта на конкурентното право, неоправдана с оглед на широкия обществен интерес активност в спорове между конкуренти на основание нелоялна конкуренция). Значимостта на определени сектори се променя съответно на цикъла и затова регулаторът притежава инструментариум от мерки за намеса и контрол в тези сектори, където чисто пазарните сили сами по себе си не осигуряват ефективна конкуренция и равноправни условия за достъп и участие на пазара.
КЗК притежава широк каталог от правомощия по закон (чл. 8, ал. 1, чл. 45 – 50 ЗЗК) и може да налага, бързо и със съдействието на другите правоприлагащи органи, разнообразни мерки, които по нейна собствена преценка са необходими за запазване на конкуренцията (временни мерки по чл. 56 КЗК и решения и санкции по чл. 60 ЗЗК) – те остават записани, но са прилагани твърде ограничено, избирателно, реактивно, по политическа или конюнктурна целесъобразност. Неприлагането им е по същество отказ от постигане целите на ЗЗК и има вредни последици на множеството пазари с ниска естествена конкуренция и висока концентрация на пазарна сила.
Ако функциите не се изпълняват пълно, регулаторът не изпълнява задълженията си, възложени със закон, и икономическата дейност за която законодателят е преценил, че е необходимо да бъде регулирана с държавна намеса, остава нерегулирана и безконтролна. Съответно развитието на икономическия сектор може да бъде възпрепятствано от доминиращите пазара играчи за сметка на ефективната конкуренция и потребителите. В резултат – липса на конкуренция, липса на ценови натиск, завишени цени, по-ниско качество на стоките и услугите, налагане на неконкурентни условия на доставчици и клиенти, елиминиране/спиране на достъпа до пазара или ограничаване на конкурентни или заместващи продукти и услуги и т.н.
В този контекст следва да бъде разгледана и оценена дейността и на други регулаторни органи, като надзорните функции на националната банка (БНБ, Банков надзор) по отношение на контрола върху големите кредитни експозиции на поднадзорните търговски банки, или на Комисията за финансов надзор (Осигурителен надзор) относно спазването на ограниченията за инвестиране на средствата, натрупани в пенсионните фондове в подобни големи експозиции в свързани лица.
Да, вредите от несъобразената с целите и възможностите на закона дейност на един регулатор и неизпълняването на възложените му със закон функции могат да бъдат оценени и остойностени. След което следва да бъде потърсена отговорност и наложена корекция в посока привеждане на дейността на бездействащия орган в съответствие със закона. В интерес на правовата държава, икономическото развитие и обществото.
адв. Павел Христов
Мнението и изводите са лични и не ангажират адвокатско дружество Христов и съдружници.